大多數(shù)省（區(qū)、市）的屬地化地勘隊伍管理體制長期沒有得到改變，已難以適應(yīng)新時期的要求，成為了發(fā)展的桎梏。文章介紹了現(xiàn)行屬地化地勘隊伍管理體制的特征、得以長期存在的原因及改革進展，著重從外部環(huán)境變化的必然結(jié)果、深化改革采取的必然措施、破解重點難題的必然選擇、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的必然要求四個方面分析了進行重構(gòu)的必要性和緊迫性，同時，指出了重構(gòu)存在的思想認識、既得利益、文化理念、改革成本、責(zé)任落實五個方面障礙。新時期屬地化地勘隊伍管理體制重構(gòu)建議：(1)深化思想認識，上下合力推進；(2)尊重分類結(jié)果，把握基本走向；(3)搞好統(tǒng)籌兼顧，完善保障措施；(4)吸收借鑒經(jīng)驗，構(gòu)建有效體制。

　　本文引用信息

　　李東海.新時期屬地化地勘隊伍管理體制重構(gòu)探析[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（10）:61-65.

　　屬地化地勘隊伍是我國地質(zhì)工作不可或缺的一支重要力量。截至2018年，這支隊伍在職職工數(shù)仍占全國地勘單位在職職工總數(shù)的50%以上，占比相對屬地化時還略有增加。但是，在經(jīng)歷屬地化改革活力釋放期、地質(zhì)工作第二個春天的“黃金十年”、事業(yè)單位分類改革之后，面對新發(fā)展理念的深入貫徹、機構(gòu)和行政體制改革的深化、實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，以及深度調(diào)整重塑的礦業(yè)經(jīng)濟等新形勢、新要求，屬地化地勘隊伍內(nèi)生動力不足、外部牽引乏力、目標和方向模糊的問題越來越突出，處于公益職能做不實、企業(yè)產(chǎn)業(yè)做不強的窘境，發(fā)展遇到了制約瓶頸。形成這道瓶頸的一個重要因素，就是屬地化時形成的管理體制已越來越難以完全適應(yīng)發(fā)展的要求。為破解當前屬地化地勘隊伍的發(fā)展困局，讓這支隊伍在新時期煥發(fā)新活力，保障國家能源資源安全、服務(wù)支撐自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)，在增進民生福祉中發(fā)揮出更大作用，重構(gòu)其管理體制勢在必行。

　　一、屬地化地勘隊伍管理體制的特征、得以存在的原因及改革進展

　　1.1 現(xiàn)行屬地化地勘隊伍管理體制的特征

　　隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)<地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案>的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號文）和《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2001〕2號）兩個文件的頒布實施，全部原地礦部所屬各省（區(qū)、市）地勘隊伍及部分工業(yè)部門所屬地勘隊伍相繼劃歸地方管理。屬地化的地勘隊伍，在管理體制上最明顯的特征為：在隸屬關(guān)系上，根據(jù)“下放到省一級后，不得再層層下放”的要求，均作為省（區(qū)、市）政府直屬事業(yè)單位管理，僅內(nèi)蒙古、湖南、浙江、江蘇等少數(shù)幾個省區(qū)進一步明確由省（區(qū)）國土資源部門管理、歸口管理或代管，在大多數(shù)省（區(qū)、市）形成了地礦、煤田、冶金、有色等多個地勘局并存的隊伍格局。在運行模式上，根據(jù)“企業(yè)化需要有一個過程，要創(chuàng)造條件加快改革的步伐”的要求，實行的是“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的雙軌制。在經(jīng)費保障上，有“以1998年預(yù)算基數(shù)保持不變”的地勘費財政撥款，但僅憑地勘費難以維持隊伍正常運轉(zhuǎn)。

　　1.2 現(xiàn)行屬地化地勘隊伍管理體制長期存在的原因

　　改革的實踐證明，現(xiàn)行屬地化地勘隊伍管理體制存在著一系列相關(guān)問題，比如大多作為省（區(qū)、市）政府直屬事業(yè)單位，而不是由業(yè)務(wù)上對口的主管部門管理，不利于職能履行；比如機構(gòu)重復(fù)、專業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)雷同，導(dǎo)致管理資源浪費、行業(yè)內(nèi)部無序競爭；比如游走在事業(yè)和企業(yè)之間，兩頭好處都想占，不僅監(jiān)管難度大，還造成兩頭的事都做不好，等等。但是，這種管理體制能在絕大多數(shù)省（區(qū)、市）長期存在，是有一定原因的。一是屬地化時，盡管明確了要“保留一部分承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)的骨干力量”，但在總體上要進行企業(yè)化改革是屬地化地勘隊伍的基本定位。這對于將要企業(yè)化的隊伍，實行的管理體制屬過渡性舉措。二是屬地化地勘隊伍在經(jīng)過與地方政府的磨合、適應(yīng)期后，國家能源資源形勢趨緊，國務(wù)院隨之出臺了加強地質(zhì)工作的決定，地質(zhì)工作迎來了第二個春天的“黃金十年”，深化改革處于徘徊停滯狀態(tài)。三是地勘隊伍規(guī)模大、歷史遺留問題多，進一步深化改革風(fēng)險較大，以時間換空間、審慎穩(wěn)妥進行改革是最好的方式。四是2011年3月23日，中共中央、國務(wù)院出臺了關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，地勘事業(yè)單位從此進入全國事業(yè)單位改革系列，不再自行進行改革。

　　1.3 屬地化地勘隊伍管理體制的改革進展

　　從總體上看，屬地化地勘隊伍的管理體制自形成以來基本保持不變，但一些省（區(qū)、市）也從未停止過探索的腳步，有的已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的改變。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2005年3月就率先實行內(nèi)部企業(yè)化改革。云南省在2008年5月成立了全國首支省級地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍——云南省地質(zhì)調(diào)查局。廣東省于2007年出臺了省地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革意見，通過隊伍整合，形成了“省市結(jié)合，以省為主”的管理體制。2008年12月，陜西省啟動了全省地勘單位企業(yè)化改革工作，經(jīng)過七、八年時間的努力，省屬地礦、有色、煤田、核工業(yè)四個地勘局均已改制成企業(yè)。同時，該省在2010年8月成立了全省唯一的公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍——陜西省地質(zhì)調(diào)查院。2016年6月，遼寧省國有地勘隊伍轉(zhuǎn)企改革正式啟動，決定將省地礦、化工、有色、核工業(yè)、煤炭和冶金6大系統(tǒng)事業(yè)單位合并成立遼寧省地質(zhì)勘探礦業(yè)集團，2016年12月集團完成注冊，2017年12月轉(zhuǎn)制改企基本完成。此外，近兩年，山東在推進事企分離、湖南在推進重組整合、黑龍江在推進落實歸口管理上都取得了明顯的進展。這些探索，為構(gòu)建更加科學(xué)有效的新時期屬地化地勘隊伍管理體制提供了經(jīng)驗、帶來了啟示，顯示出一種必然的趨勢和方向。在隊伍的重組整合、事企的徹底分離、公益性隊伍劃歸口省級自然資源部門管理、企業(yè)劃歸省（區(qū)、市）國資委管理等這幾個重要方面，成為了屬地化地勘隊伍管理體制改革的基本共識。

　　二、重構(gòu)新時期屬地化地勘隊伍管理體制的必要性

　　2.1 外部環(huán)境變化的必然結(jié)果

　　如今，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，地勘隊伍所處的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生根本性的變化。一是隨著綠水青山就是金山銀山理念深入人心，一系列保障高質(zhì)量發(fā)展舉措的落實，以找礦為中心的地質(zhì)工作正在經(jīng)受著前所未有的挑戰(zhàn)。二是在地質(zhì)工作第二個春天的“黃金十年”后，地質(zhì)勘查投入連年下降，轉(zhuǎn)型之路漫長而艱難，有相當一部分屬地化地勘隊伍又回到了20世紀90年代無事可做的狀態(tài)，隊伍龐大、“產(chǎn)能相對過剩”的問題又重新凸顯。三是管理越來越規(guī)范嚴格，特別是在完成事業(yè)單位分類改革后，不同屬性的單位必須執(zhí)行與之相應(yīng)的政策法規(guī)，巡視、巡察、審計以及其他監(jiān)督檢查已實現(xiàn)常態(tài)化，事企混合經(jīng)營的政策空間已不存在。這些外部環(huán)境的變化，必然導(dǎo)致管理體制的變革。

　　2.2 深化改革采取的必然舉措

　　黨的十九大報告提出：“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，進一步提出：“區(qū)分情況實施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，理順同主管部門的關(guān)系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機關(guān)統(tǒng)籌管理”。要實現(xiàn)中央深化事業(yè)單位改革的目標和要求，有效解決屬地化地勘隊伍事企不分、職責(zé)不明、隊伍臃腫、力量分散、效率不高的問題，僅從內(nèi)部進行小修小改已難以奏效，改革管理體制是必然措施。另外，從時間上看，各省（區(qū)、市）黨委和政府的本輪機構(gòu)改革已經(jīng)到位，事業(yè)單位分類改革的5年過渡期即將結(jié)束，中央深化事業(yè)單位改革試點工作即將開展，這些都意味著對屬地化地勘隊伍的進一步改革將被提上重要議事日程，加速推進。

　　2.3 破解重點難題的必然選擇

　　屬地化地勘單位目前存在三個方面亟待解決的重點難題：一是事企分開的難題。雖然關(guān)于事企分開有明確的規(guī)定，但從推進的實際情況看，由于事企混合經(jīng)營在屬地化地勘單位已根深蒂固，事企之間在人員、資產(chǎn)、資金等方面深度交織，加之大多數(shù)地勘單位所辦企業(yè)存在資產(chǎn)狀況不良、經(jīng)營效益不佳等問題，以致在整體上還未突破事企分開的根本性要求。二是進一步落實公益職能的難題。分類后，對大多數(shù)公益性屬地化地勘隊伍來說，只是獲得了一個一類或二類事業(yè)單位的合法身份，在協(xié)調(diào)落實與之相應(yīng)的財政預(yù)算、“三定方案”、公益性地質(zhì)項目管理等方面政策上困難重重、收效甚微，與有穩(wěn)定的項目支撐和列入財政預(yù)算的工作經(jīng)費保障還有相當大的距離。三是整合隊伍的難題。屬地化地勘隊伍的現(xiàn)狀與其總體定位和地方地質(zhì)工作的需求相比，存在嚴重的不協(xié)調(diào)性，機構(gòu)臃腫、規(guī)模偏大、結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題十分突出，但隊伍的整合，特別是跨地勘局之間的整合并非一般措施所能解決的。有效解決這些重點難題，除了改革現(xiàn)行管理體制外似乎沒有其他更好的選擇。

　　2.4 實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的必然要求

　　新時期地勘單位轉(zhuǎn)型升級，一方面體現(xiàn)在突出公益職能上，這就需要通過管理體制的改革，徹底改變地勘單位與地方政府目前這種松散的關(guān)系，推進相互之間的深度融合，讓公益性地勘隊伍緊緊圍繞“全力支撐能源、礦產(chǎn)、水和其他戰(zhàn)略資源安全保障，精心服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理中心工作”新定位，以“大地質(zhì)”“大服務(wù)”理念，更加名正言順、更加直接地為政府做好服務(wù)支撐。另一方面體現(xiàn)在做優(yōu)做強所辦企業(yè)上，這就需要通過管理體制的改革，改變過去地勘單位不專業(yè)的、粗放的、憑經(jīng)驗的陳舊管理模式，真正建立現(xiàn)代化的企業(yè)管理和運行機制，打造企業(yè)集團，增強產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場競爭能力，按照事企分離的要求，把企業(yè)交給專門、專業(yè)的部門管理。再一方面體現(xiàn)在方法技術(shù)的創(chuàng)新上，這就需要通過管理體制的改革，改變目前儀器設(shè)備難以及時更新、高端專業(yè)技術(shù)人才積極性難以調(diào)動、地勘項目難以做精的狀況，構(gòu)建有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的軟硬件條件保障機制。

　　三、重構(gòu)屬地化地勘隊伍管理體制面臨的障礙

　　3.1 思想認識障礙

　　思想認識障礙主要來自兩個方面：一方面是政府有關(guān)部門由于缺乏對地質(zhì)工作的全面認識和對地勘單位實際情況的了解，加之受少數(shù)極端改革例子和多年來企業(yè)化導(dǎo)向的影響，在屬地化地勘隊伍深化改革上認識片面，認為改企就能解決發(fā)展問題，沒有重構(gòu)管理體制的必要性。另一方面是地勘單位內(nèi)部對深化改革的大勢、地質(zhì)工作發(fā)展的走勢缺乏深刻認識，安于現(xiàn)狀，“等靠要”思想嚴重，推進改革的主動性不強、積極性不高。還有一部分干部職工對改革帶來的不確定性比較擔(dān)心，在思想上害怕改革、抵制改革。

　　3.2 既得利益障礙

　　改革的過程實質(zhì)是利益關(guān)系的調(diào)整過程。重構(gòu)屬地化地勘單位管理體制，必然改變政府有關(guān)部門、各地勘單位的現(xiàn)有利益格局，特別在分類改革后，各地勘單位正逐漸走向分化，不同類型的單位，優(yōu)勢、劣勢分明，有著不同的利益訴求。另外，從個人層面看，管理體制的改變往往意味著機構(gòu)的減少，甚至單位級別的降低，內(nèi)部管控也將更加規(guī)范嚴格，這與干部職工的切身利益緊密相關(guān)，對此，不同的群體會持不同的態(tài)度，有支持也有抵觸。

　　3.3 文化理念障礙

　　地礦、冶金、有色、煤田、核工業(yè)、建材、化工等系統(tǒng)的地勘單位，屬地化前分屬不同的部門管理，屬地化后雖同在一個省（區(qū)、市），但大多分系統(tǒng)由省（區(qū)、市）政府直管，處于平行關(guān)系，彼此之間交流互動不多，有著不同的文化理念和工作習(xí)慣。另外，即使同一地勘局的不同單位之間在這方面也存在著差異。管理體制改革中，順利實現(xiàn)隊伍的重組整合并達到“1加1大于2”的效果，文化理念的沖突是一道無形的坎。

　　3.4 改革成本障礙

　　要想減少改革阻力，確保順利進行并達到預(yù)期目的，肯定是需要付出成本的。關(guān)鍵的問題是，屬地化地勘隊伍規(guī)模大、歷史遺留問題多、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)相對少，特別是被地勘單位視為安身立命之本的礦業(yè)權(quán)，其價值目前也大幅縮水。這就意味著深化改革中，必須付出的成本不是個小數(shù)目。是否為此買單，決策并不容易。

　　3.5 責(zé)任落實障礙

　　屬地化地勘隊伍管理體制改革是一項牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及地質(zhì)勘查行業(yè)改革、事業(yè)單位改革、國企改革等方方面面，需要自然資源、組織人事、機構(gòu)編制、國有資產(chǎn)管理等多部門協(xié)同配合。同時，這項改革直接影響到廣大地勘職工及其家庭的獲得感、幸福感、安全感，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。這樣一塊難啃的硬骨頭，責(zé)任誰來落實，對被改革的各地勘局是一個考驗，對省政府分管領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門也是一個考驗。

　　四、重構(gòu)屬地化地勘隊伍管理體制的建議

　　4.1 深化思想認識，上下合力推進

　　各地勘局要增強大局意識、整體意識，建立協(xié)作溝通機制，積極主動請示匯報工作、介紹情況，讓省委省政府及其有關(guān)部門更加了解地質(zhì)工作、理解地勘單位，從而充分認識到重構(gòu)管理體制的必要性和緊迫性，切實從省級層面加強對深化地勘單位改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，推進改革責(zé)任的落實。省級自然資源主管部門肩負著全省地勘行業(yè)的管理職責(zé)，在深化改革中要更加關(guān)心地勘單位，切實在幫助落實有關(guān)政策、協(xié)調(diào)解決重大問題上發(fā)揮出關(guān)鍵作用。地勘單位要充分利用各種媒體加強對自身的宣傳，努力營造有利于推進改革的社會輿論環(huán)境。要深入做好廣大干部職工的思想政治工作，講清講透“唯改革者進”的道理，讓他們理性看待利益調(diào)整，積極建言獻策，自覺做改革的堅定支持者、有力促進者。

　　4.2 尊重分類結(jié)果，把握基本走向

　　地勘單位分類改革，雖然存在一些問題，特別突出的就是公益類事業(yè)單位偏多，但這并非完全是所謂“不負責(zé)任”造成的，反而相對真實地反映出大多數(shù)地勘單位本該具有的屬性，為深化改革指明了總體方向，也開辟了新的道路。重構(gòu)管理體制，要尊重地勘單位的分類結(jié)果，以強化公益職能為著眼點，在分類的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌謀劃，對少數(shù)定位確實不準、名不副實的，該調(diào)整的要調(diào)整，但不能“翻燒餅”。雖然各省（區(qū)、市）情況不同，但從改革先行省份的實踐看，重構(gòu)屬地化地勘隊伍管理體制都是緊緊圍繞如何更有利于推進事企分開、重組優(yōu)化隊伍、加強歸口管理來展開的。也只有把握住這個基本走向，才能深入解決原有管理體制的弊病，達到改革的目的。另外，要根據(jù)中央《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導(dǎo)意見》，將管理體制的重構(gòu)與改革事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和職能配置，探索實行政事權(quán)限清單、機構(gòu)編制職能規(guī)定、章程管理等制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。

　　4.3 搞好統(tǒng)籌兼顧，完善保障措施

　　一要統(tǒng)籌兼顧事業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，避免極端做法，使其既各歸其位，又協(xié)調(diào)配合，獲得更好的發(fā)展。二要統(tǒng)籌兼顧“新人”與“老人”等不同群體的利益，在適用政策上，激勵、保障各有側(cè)重，不簡單搞“一刀切”。三要統(tǒng)籌兼顧共性與個性的關(guān)系，在推進隊伍的重組整合中，尊重差異，不急于求成，分層、分類漸次推進，以減少利益和文化沖突。要本著實事求是、尊重歷史的原則，解決好地勘單位的歷史遺留問題。配套出臺事轉(zhuǎn)企單位人員的分流安置、土地房產(chǎn)礦業(yè)權(quán)等權(quán)屬變更、化解不良資產(chǎn)、增加資本金等政策，解除轉(zhuǎn)制改企單位和職工的后顧之憂。明確公益類地勘單位的職能，盡快建立公益性地質(zhì)工作經(jīng)常性經(jīng)費保障機制。

　　4.4 吸收借鑒經(jīng)驗，構(gòu)建有效體制

　　從全國的情況看，目前通過深化改革基本成型的屬地化地勘單位管理體制有陜西、遼寧等省，正在推進構(gòu)建中的有湖南等省，他們的做法各有千秋，都值得吸收和借鑒。另外，現(xiàn)行的中央地勘單位管理體制更是一個可供參考的具體模型：中國地質(zhì)調(diào)查局由自然資源部直接管理，明確為中央財政一級預(yù)算單位，下設(shè)各大區(qū)中心、專業(yè)調(diào)查、地質(zhì)資料與信息服務(wù)等單位，負責(zé)統(tǒng)一部署和組織實施國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作。未屬地化管理的原各工業(yè)部門地勘單位改制為企業(yè)，組建企業(yè)集團，由國資委負責(zé)管理，主要從事商業(yè)性地質(zhì)勘查工作。實踐證明，這樣的管理體制是有利于國家層面的地質(zhì)工作和地勘單位發(fā)展的。綜合起來，重構(gòu)屬地化地勘單位管理體制，一要重組整合，打破系統(tǒng)分割，撤銷各事業(yè)職能相似的局級地勘單位，以公益一類單位為主體，組建省屬地質(zhì)局（院）及其下屬單位；對現(xiàn)有的企業(yè)和明確要進行企業(yè)化改制的二類地勘單位進行梳理，根據(jù)行業(yè)性質(zhì)或產(chǎn)業(yè)特點組建一家或多家企業(yè)集團。二要歸口管理，組建的省屬地質(zhì)局（院），作為省屬公益性地質(zhì)工作隊伍，明確歸口由省自然資源廳進行管理，業(yè)務(wù)上接受中國地質(zhì)調(diào)查局的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)；組建的企業(yè)集團要納入省級國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，徹底與事業(yè)分離。三要優(yōu)化隊伍，不論事業(yè)還是企業(yè)，都要根據(jù)實際需要來調(diào)整隊伍規(guī)模，努力打造精干、高效、專業(yè)的團隊。

　　屬地化地勘隊伍的管理體制已到了非改不可的時候，不論有多大的困難、多少的不舍，地勘單位的干部職工都應(yīng)該勇敢面對。只有通過管理體制的重構(gòu)，屬地化地勘隊伍才能破繭成蝶，迎來更加美好的明天。

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