建立國有自然資源資產報告制度是加強國有資產監管的重要方面，也是健全自然資源資產管理的有效手段。對比政府文件要求和其他資產報告，當前國有自然資源資產報告存在著內容體系不全、邊界范圍不清、價值量計量缺乏、對比分析不夠等有待完善之處，應充分借鑒生態文明建設目標評價考核、領導干部自然資源資產離任審計和其他專項報告等相關工作指標、報表和內容，堅持管理需求和基礎供應、目標導向與問題導向，從管理環節、資產定義、產權邊界等角度明晰國有自然資源資產邊界和報告范圍。文章最后提出報告的三大組成和正文的七大部分設計，指出資產核算標準研究、關鍵問題研究和基礎性工作等需要進一步加強。

　　本文引用信息

　　羅世興，石吉金，李彥華.完善國有自然資源資產報告內容的思考[J].中國國土資源經濟,2020,33（9）:19-24.

　　國有自然資源資產是國有資產的重要組成，其管理情況的好壞直接關系到我國國民經濟的健康發展。為加強國有資產的管理和治理，提升國有資產管理透明度，管好人民共同財產，2017年出臺了《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了國有自然資源報告方式和重點。為推進國有資產報告和審議監督工作，增強工作的規范性和引導性，2019年“第十三屆人大常委會貫徹落實《意見》的五年規劃（2018—2022）”（下文簡稱《五年規劃》）提出了規范報告基本內容、擴大報告范圍等要求。盡管兩個文件對報告內容等提出了總體要求，使國有自然資源資產報告編制有據可依，但報告內容還需要進一步研究、細化和規范，以更好地服務專項報告編制。

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　　文獻回顧

　　目前，許多學者圍繞建立國有資產報告制度的意義、國有資產報告編制中的問題及重點等做了許多研究。文宗瑜等主張國有資產報告應從關注國有資產家底轉向側重國有資本價值，要以國有資本價值及其變化為重點，對國有資產資本化率與國有資本價值進行定量分析。綦好東等認為報告具有受托責任履行與決策有用雙目標，應建立信息披露體系，設立“清單制”，引入第三方等機制。周華提出規范完善報告的工作機制及體例結構，認為現有的管理措施列舉模式未能突出問題披露。張鵬越認為當前國有資產報告工作程序不夠規范、內容覆蓋不夠完整，財務會計基礎有待加強，要在制度、機制上加以完善。國有自然資源資產報告方面，翟盼盼主張根據資源性國有資產的委托代理關系建立報告制度，并將內容分為經常性事項和年度性事項。侯淑濤等認為當前缺乏報告的標準規范，亟需進一步確定及完善報告范圍、方式、框架體系和內容。石吉金等認為文件對報告具體范圍和內容以及自然資源資產分類等缺乏相對統一的規定，可操作性有待提高，提出應建立報告制度體系，明確報告范圍和內容。

　　現有研究集中在國有資產報告重大意義、文件有關要求和存在的不足上，對國有自然資源資產報告內容體系研究較少，未細化、豐富報告內容。本文在總結現有報告內容不足基礎上，結合兩個文件有關要求，借鑒其他資產報告和相關工作經驗，提出國有自然資源資產報告內容設計、厘清邊界范圍等相關建議，以期為報告編制提供參考。

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　　現有內容的不足

　　2018年，國家和省級層面建立了國有資產報告制度。其中，自然資源部牽頭編制的國有自然資源資產報告內容分為基本情況、管理工作與成效等，省級層面編制的報告結構基本相同。與兩個文件要求和其他國有資產報告相比，現有國有自然資源資產報告內容有待完善。

　　(1)內容體系不全。《五年規劃》要求建立起報告范圍全口徑、全覆蓋，分類、標準明確規范，報告與報表相輔相成的報告體系，提交國有自然資源資產報表和健全完善主要包括保護生態環境、保障國家安全等內容的國有自然資源資產管理評價指標體系。目前，報表和管理評價指標體系正在研究、探索之中，尚未形成包含正文、附件及說明，報告與報表相得益彰的內容體系，報告還難以準確、有效地反映管理情況和成效。

　　(2)邊界范圍不清。一是現有報告基本都是反映自然資源情況，僅儲備土地有價值計量，還屬于資源報告階段。比如，基本情況中對國有土地資源是按照農用地、建設用地、未利用地進行闡述，未說明其中哪些部分屬于資產。二是部分集體所有資源納入報告。比如，耕地按照全口徑納入，并進行數量和質量分析。三是不同類別資源范圍有待厘清。尤其是由過去分部門管理、標準不一導致數據打架的自然資源，比如林地、草地、濕地。四是資產重復計算問題有待解決。國有自然資源資產出讓之后，已納入其他三類國有資產專項報告中，國有自然資源資產報告再將其納入，容易導致重復計算，虛增國有資產規模。

　　(3)價值計量缺乏。由于自然資源門類多、差異大，加上對自然資源資產價值內涵認知不一，價格體系不完善，盡管土地評估、礦業權評估等已有一定基礎，但尚未形成權威、統一的自然資源資產價值核算標準或規范，這是人大審議時普遍關注的焦點之一。除儲備土地外，現有報告只說明了各類自然資源的實物量情況。比如，土地資源按萬公頃，水資源按萬立方米等。不同量綱的實物量計量難以體現資產的價值屬性，也無法進行資產的加總、結構分析及保值增值分析，不利于由資源管理向資產管理的轉變。

　　(4)部分內容缺失。一是自然資源質量內容有待完善。部分自然資源缺乏質量情況分析。比如，農用地中僅耕地有質量等別內容，濕地資源沒有質量內容。二是自然資源資產配置、使用和收益實現等內容缺乏。現有報告在基本情況中對各類自然資源大多僅分析了其數量、結構、分布，未涉及配置、使用及收益等內容。這既是人大審議的關注點之一，也是自然資源資產管理的重要方面。比如，礦產資源資產中僅說明了礦種數量、查明儲量及區域分布，未說明礦業權出讓數量、方式及收益，礦產資源開發利用等重要情況。

　　(5)對比分析不夠。一是年度動態變化反映不夠。現有報告側重對國有自然資源資產年度實物數量和結構的描述，與上年對比及期中增減變化的分析較少。比如，國有土地資源中僅說明面積增長幅度，但未說明其中國有農用地、建設用地、未利用地增減變化情況。國有森林、草原、濕地等資源均未反映與上年對比情況。二是缺乏原因分析。有些指標雖有增減幅度，但未對發生重大變化的原因進行深入分析。比如，礦產資源說明了主要礦產查明資源儲量增減幅度，但未說明是勘探增加、重算增減還是開采等原因造成的。對于增減變化超過一定幅度的情況，比如10%，需進一步說明。

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　　相關經驗借鑒

　　他山之石，可以攻玉，自然資源資產負債表編制、生態文明建設目標評價考核、領導干部自然資源資產離任審計、其他專項報告等相關工作可為國有自然資源資產報告內容完善提供借鑒。

　　自然資源資產負債表是一套主要用于體現自然資源存量、反映自然資源流量、評估自然資源質量的價值與實物并重的計量報表，國家和地方均開展了試點，形成了編制制度。國家生態文明建設目標評價考核提出年度評價與目標考核的主要內容和指標體系。前者包含資源利用、環境治理、環境質量等7項內容和56個指標，后者包含資源利用、生態環境保護等5項內容和23個指標。領導干部自然資源資產離任審計的主要內容包括貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況等7個方面。以上工作中涉及自然資源資產管理的指標、表式設計和重點內容可為國有自然資源資產報告內容設計和報表、指標體系構建提供重要參考。

　　根據中國人大網公示信息，2017年度金融企業國有資產專項報告內容主要包括四大部分。一是基本情況：資產總量、分布、行業結構；二是管理情況：完善頂層設計、健全管理框架、建立制度、優化激勵約束機制等；三是工作成效：保值增值、優化布局、深化改革、服務實體經濟、防風險等；四是下一步思路和措施：夯實管理體系、優化戰略布局、促進持續經營、健全激勵約束機制、夯實報告基礎等。2018年度全國行政事業性國有資產專項報告內容主要包括四大部分。一是基本情況：資產總量、分布和行業結構；二是管理工作情況：健全制度體系、提升管理效能、夯實管理基礎、強化資產管理、做好改革工作；三是工作成效：規模壯大、保障運行、促進發展、提升水平；四是下一步工作：強化頂層設計、完善工作機制、狠抓基礎工作、推動節約與高效利用。雖然《意見》對兩者內容的要求與國有自然資源資產報告存在差異，但在報告內容框架和內容組織方面有重要參考作用。

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　　健全報告內容

　　4.1 總體思路

　　一是要堅持管理需求和基礎供應相結合。其中，管理需求主要是中央有關新要求，可從生態文明建設對自然資源資產管理和部門職責出發；基礎供應主要是自然資源調查監測、確權登記、資產清查、統計等基礎性工作所能提供的支撐。二是要堅持目標導向和問題導向相結合。其中，目標導向主要是中央提出的有關目標和可持續利用、保護等目標；問題導向主要是管理存在的底數不清、所有者不到位、權責不明、權益不落實、監管保護制度不健全等問題和人大審議意見。在充分吸收、借鑒相關工作內容和指標基礎上，分步優化國有自然資源資產報告內容和重點，實現報告由“資源報告”向“資源+資產報告”及“資產報告”的轉化。

　　4.2 邊界范圍

　　一是管理環節和部門邊界。根據新一輪的機構改革，自然資源部履行“兩統一”職責，將第一個“統一”設計為自然資源調查監測、自然資源確權登記、自然資源所有者權益和自然資源開發利用四個關鍵環節。從資產管理角度，借鑒企業和行政事業單位國有資產管理的有關規定，將國有自然資源資產管理環節分為產權界定、產權登記、產權糾紛調處、資產評估監管、資產清查、統計報告、配置、使用、處置、收益、保護修復、管理信息系統、績效評價等重要環節，主要達到產權清晰、配置科學、使用合理、處置規范、收益落實、保護到位、監管有效等目標。從資源管理角度，自然資源部履行自然資源調查監測評價、統一確權登記、合理開發利用、空間規劃和國土空間生態修復、耕地保護、礦產資源管理、海洋開發利用和保護等職責，國家林草局履行森林、草原、濕地、陸生野生動植物資源、各類保護地的監督管理等職責，水利部履行實施水資源統一監督管理，負責水文水資源監測等職責。因此，國有自然資源資產報告需要國家林草局、水利部等提供相應子報告支撐，確保報告內容完整。

　　二是資產邊界。明確資產邊界是區分資源與資產的關鍵。當前對資產認知不一。企業會計準則將資產定義為企業過去的交易或者事項形成的、由企業擁有或者控制的、預期會給企業帶來經濟利益的資源。國民經濟核算體系2008認為資產是為由某個或某些單位所有擁有的實體，其所有者會因對它們的持有或在一段時間內的使用而獲取經濟利益。不包括諸如空氣或公海等無法有效行使所有權的自然資源與環境，以及尚未發現或開采的礦藏和能源儲備。我國國民經濟核算體系2016認為資產是根據所有權原則界定的經濟資產。環境經濟核算體系中心框架2012將自然資源作為環境資產的一部分，認為環境資產是可為人類帶來惠益的生物物理環境，主要包括礦產和能源、土地、土壤、木材、水生、其他生物和水等七大類資源。資產實物量核算范圍廣闊，包括可能為人類提供好處的所有資源。但資產價值計量范圍限于根據國民賬戶體系的估價原則具有經濟價值的部分。《<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>輔導讀本》認為，自然資源資產是具有稀缺性、有用性（經濟效益、社會效益、生態效益）以及產權明確的自然資源。可借鑒環境經濟核算體系中心框架的做法，在自然資源資產實物量和價值量核算范圍有所差異。價值核算上，根據可控性、可計量和能帶來經濟收益原則，優先劃定和計量能通過市場交易或政府購買帶來經濟利益的部分，其余部分則根據科技進步、價值化手段等條件的成熟，逐步納入資產價值量計量范圍。考慮到資產實物量是價值量核算的基礎和管理的最終依托，具有外部性，難以精準價值計量、破壞后難恢復甚至不可再生等特點，自然資源資產核算應以實物量核算為主，價值量核算為輔。

　　三是產權邊界。基于十八屆三中全會決定《輔導讀本》關于自然資源資產的定義，本文認為國有自然資源資產是具有稀缺性、有用性以及產權明確為全民所有的自然資源。從所有權上看，我國《憲法》《物權法》《民法通則》規定的自然資源共涉及礦藏、水流、水面、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、海島、野生動植物、無線電頻譜、氣候資源等13種。結合《憲法》《物權法》《民法通則》《土地管理法》《礦產資源法》《水法》《森林資源法》《草原法》《海域使用管理法》《海島保護法》《野生動物保護法》等關于自然資源所有權的有關規定，礦產資源、水資源、海洋資源中的海域、無居民海島、野生動物資源和無線電頻譜屬于國家所有，土地資源、森林資源和草原資源既有國家所有也有集體所有。目前缺乏關于濕地資源所有權的規定，但其中的灘涂分為國有和集體所有，當前自然資源確權登記將濕地分為國家所有和集體所有。野生植物資源和氣候資源雖有保護和合理利用規定，但未明確所有權歸屬。因此，國有自然資源資產報告涉及全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等七大類自然資源資產。野生動物、野生植物、氣候等自然資源待條件成熟，逐步納入資產范疇和報告范圍。無線電頻譜借鑒環境經濟核算體系中心框架2012的做法，不在環境資產范疇，建議暫不納入報告范圍。從使用權上看，各類國有自然資源資產在一級市場上出讓之后，獲得使用權的企業或單位將其納入資產統計和會計核算。由于國有企業、金融企業等均要提交專項報告，容易導致重復計算，建議做好不同報告范圍的銜接。

　　4.3 內容設計

　　借鑒相關報告經驗，本文認為國有自然資源資產報告可由正文、附件和說明三部分組成。其中，正文可分為七大部分：基本情況、管理情況、工作成效及亮點、上年度審議意見整改落實情況、存在問題、下一步工作和建議、其他需要報告的重要事項。

　　正文的“基本情況”主要介紹國有自然資源資產的規模（數量）、質量、結構、分布、配置、使用、收益、保護情況及變化情況，闡明國有自然資源資產“有多少、是好是壞、包含什么、在哪里、如何配置、使用多少、實現多少收益及動態變化、保護修復效果如何”。內容按照總體情況、國有土地資源資產、礦產資源資產、國有森林資源資產、國有草原資源資產、國有濕地資源資產、水資源資產、國有海洋資源資產和國家公園資產展開，并與附件的報表和評價指標體系前后對應。“管理情況”主要介紹貫徹落實中央有關決策部署、履行自然資源資產管理職責、推進生態文明重要制度建設等情況，闡明“如何管理”。其中，貫徹落實中央有關決策部署情況主要說明黨中央、國務院相關領導對自然資源管理重要指示批示與決策部署的落實情況，比如，防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治等。履行自然資源資產管理職責主要介紹重點工作完成情況，可按照資產管理環節展開，涵蓋調查監測、確權登記、所有者權益、開發利用、保護修復等。推進生態文明制度建設主要介紹生態文明八大制度和改革的落實情況，可將其與重點工作完成情況結合闡述。“工作成效及亮點”主要介紹國有自然資源資產管理的重要作用和亮點成果，闡明“管得怎么樣”。比如，進一步摸清了底數，夯實了管理基礎，保障了資源和生態安全等，盡量用數字說話。“存在問題”主要總結當前管理中存在的底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，并分析原因。“上年度審議意見的整改落實情況”則要根據人大常委會對上年度報告提出的審議意見，對標對表，說明整改落實的情況。“下一步工作和建議”主要針對問題和面臨的新形勢、新要求，提出具有針對性、可行性的舉措。“其他需要報告的重要事項”介紹其他與國有自然資源資產管理有關的重要情況。

　　附件是對正文部分的重要支撐，主要包含國有自然資源資產報表和管理評價指標體系，不僅要體現國有自然資源資產“多了”還是“少了”，還要體現“好了”還是“壞了”。綜合考慮各類自然資源資產特點和管理目標，有的以保護修復為主，有的以開發利用為主，有的兩者兼顧，在指標和權重上要有所差異，充分吸收自然資源統計調查、自然資源資產負債表編制等相關工作經驗，堅持系統性、科學性、可比性、可得性等原則，研究設計相應的報表體系、表式結構和指標體系。說明主要闡述正文和附件中的重要名詞術語，數據的統計口徑、時效、來源，引用的技術規范、標準，指標選取及其他需要說明的情況。

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　　需要加強的相關工作

　　國有自然資源資產報告是反映國有自然資源資產管理情況的載體，其內容的完善和質量的提升既需要加強關鍵問題的研究，也需要推進調查監測、清查統計等基礎性工作。堅持從實際出發，先易后難、穩步推進的原則，逐步完善、豐富報告內容。

　　一是加快研制自然資源資產核算標準。健全自然資源核算理論與方法體系，在此基礎上，充分借鑒國民經濟核算、環境經濟核算、企業會計學等理論方法，明確自然資源資產確認條件和分類體系，建立符合各類自然資源特點、滿足管理需求的自然資源資產核算技術規范，為資產的價值計量提供指引。

　　二是加強報告關鍵問題研究。研究建立國有自然資源資產報表體系和管理評價指標體系，建立報告與報表相得益彰的內容體系。研究制定國有自然資源資產報告制度，明確報告目標、主體、內容、職責、程序、數據要求等，推動報告工作制度化、規范化、程序化。