為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，針對(duì)多年來礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)建立和實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓制度、優(yōu)化石油天然氣礦業(yè)權(quán)管理、改革礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類和管理方式等作出了一系列重大的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)管理理念的重大轉(zhuǎn)變。《意見》將于今年5月1日起正式施行。針對(duì)目前自然資源系統(tǒng)對(duì)《意見》存在的一些模糊認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，才能把部黨組關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革的決策部署落到實(shí)處，并為礦法修改積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
須摒棄“出讓+審批”的礦業(yè)權(quán)出讓模式
《意見》的核心是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。系統(tǒng)內(nèi)一些人認(rèn)為，招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)并不是新鮮事物。早在2003年原國(guó)土資源部就印發(fā)了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào))，2006年又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào))。實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓是如何操作的呢?先看一個(gè)實(shí)例。2010年前后，受原國(guó)土資源部委托，北方某省級(jí)國(guó)土資源部門招拍掛出讓了一個(gè)煤礦采礦權(quán)，某國(guó)有企業(yè)以70多億元競(jìng)得了該采礦權(quán)。招拍掛結(jié)束后，該企業(yè)按競(jìng)買結(jié)果支付了價(jià)款，申領(lǐng)采礦許可證時(shí)卻被告知，需要先辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案評(píng)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一系列前置手續(xù)。因?yàn)榍爸檬掷m(xù)辦理問題，一直到2017年初該企業(yè)仍未能取得該礦的采礦許可證，該企業(yè)支付了高額采礦權(quán)價(jià)款而長(zhǎng)期無法進(jìn)行采煤生產(chǎn)，其間的財(cái)務(wù)成本就超過了10億元。聽起來匪夷所思，但實(shí)質(zhì)上是多年來自然資源系統(tǒng)把礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓做成了簡(jiǎn)單的“出讓+審批”。此次《意見》提出的礦業(yè)權(quán)全面競(jìng)爭(zhēng)性出讓，并不是對(duì)2003年以來實(shí)施的礦業(yè)權(quán)分類出讓制度的直接復(fù)制，而是要對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓制度重新進(jìn)行流程再造，切實(shí)維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
一是礦業(yè)權(quán)出讓由自然資源主管部門主動(dòng)啟動(dòng)。出讓和審批是兩種完全不同的管理模式。審批由當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)，當(dāng)事人不申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)不能主動(dòng)啟動(dòng)，而出讓則是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)。自然資源主管部門組織出讓礦業(yè)權(quán)，要根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)情況，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查等相關(guān)地質(zhì)工作成果，制訂科學(xué)可行的礦業(yè)權(quán)出讓方案。為了增加出讓方案的科學(xué)性，在制訂過程中可以充分聽取社會(huì)投資主體的意見。
二是將“出讓+審批”調(diào)整為“出讓+登記”。不再是將招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權(quán)與原有的礦業(yè)權(quán)審批登記程序物理疊加，即競(jìng)得人與自然資源主管部門簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同后，僅獲得了申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)的資格，仍需履行審批程序后，才能確定是否能夠取得礦業(yè)權(quán)。
這種做法不符合基本的法理邏輯，對(duì)同一個(gè)礦業(yè)權(quán)不能既出讓又審批。自然資源主管部門與競(jìng)得人簽訂出讓合同，就意味著將礦業(yè)權(quán)授予競(jìng)得人，之后辦理物權(quán)登記即可，無須再履行行政審批程序。
三是“出讓+登記”不等于放棄政府監(jiān)管。礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)具有很強(qiáng)的外部性特征，必須由政府進(jìn)行必要監(jiān)管。自然資源主管部門在擬定礦業(yè)權(quán)出讓方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將勘查開采要求、探轉(zhuǎn)采要求等相關(guān)管制性要求和條件“一攬子”寫入礦業(yè)權(quán)出讓公告和合同，給予社會(huì)投資主體充分的信息和預(yù)期。出讓礦業(yè)權(quán)后，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定的管制性要求，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的勘查開采活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。
必須全面推進(jìn)“凈礦”出讓
實(shí)踐中，由于礦業(yè)權(quán)出讓與礦業(yè)用地用海制度不銜接，導(dǎo)致一些礦山企業(yè)雖然獲得了礦業(yè)權(quán)，卻無法實(shí)際開展勘查開采活動(dòng)。為切實(shí)解決這一問題，《意見》把“凈礦”出讓確定為改革的目標(biāo)和方向，切實(shí)保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。對(duì)于“凈礦”出讓，系統(tǒng)內(nèi)一些人存在畏難情緒，認(rèn)為難以推進(jìn)。筆者認(rèn)為，必須堅(jiān)定“凈礦”出讓的改革方向，尊重地質(zhì)工作規(guī)律和客觀實(shí)際，根據(jù)不同情況設(shè)定不同的“凈礦”要求。
出讓探礦權(quán)的，由于在出讓時(shí)不可能確定勘查開采用地用海的具體位置，因此不應(yīng)要求在出讓時(shí)就同步辦理好用地用海手續(xù)。但滿足以下要求即可視為實(shí)現(xiàn)了“凈礦”出讓：一是權(quán)屬上的“干凈”，即擬出讓區(qū)塊沒有權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛;二是規(guī)劃上的“干凈”，即擬出讓區(qū)塊中沒有各類保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等禁止和限制區(qū)域，這些規(guī)劃條件既要考慮自然資源管理相關(guān)規(guī)劃，也要考慮環(huán)保、安全生產(chǎn)等可能影響礦產(chǎn)資源勘查開采實(shí)施的相關(guān)部門的規(guī)劃限制和政策限制;三是要著眼于勘查、開采全過程，切實(shí)保障勘查開采作業(yè)用地用海，即出讓探礦權(quán)不僅要保障探礦權(quán)用地用海，也要保障探礦權(quán)將來轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后同樣能夠順利開展工作。要提前做好規(guī)劃銜接，預(yù)留好礦業(yè)用地用海指標(biāo)，加快辦理用地用海審批手續(xù)。
直接出讓采礦權(quán)的，在出讓時(shí)礦區(qū)范圍和用地用海位置基本能夠確定，因此可以要求在出讓采礦權(quán)時(shí)一并出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán)或者同步辦理用地用海手續(xù)。“凈礦”的程度，除了要保證權(quán)屬和規(guī)劃上的“干凈”外，還要區(qū)分不同礦種的復(fù)雜程度，確定出讓采礦權(quán)時(shí)是一并出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán)，還是同步辦理用地用海手續(xù)。同步辦理用地用海手續(xù)的，要盡可能縮短辦理時(shí)限和簡(jiǎn)化辦理?xiàng)l件，保障礦業(yè)權(quán)人在取得采礦權(quán)后能夠盡快取得用地用海權(quán)利，順利開展工作。2019年12月，自然資源部印發(fā)實(shí)施的《自然資源部關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》(自然資規(guī)〔2019〕5號(hào))，就是一并出讓海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的有益探索，實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程的改革目標(biāo)。
此外，推進(jìn)“凈礦”出讓，需要在現(xiàn)行法律制度框架下進(jìn)一步拓展用地用海的方式，積極探索礦業(yè)權(quán)人通過租賃等多種方式使用勘查開采礦產(chǎn)資源所需的土地和海域。
同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記實(shí)行同級(jí)管理
現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，按照礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模、面積、礦種等多種標(biāo)準(zhǔn)劃分，同一礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限不一致，探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限隨著儲(chǔ)量的變化也在不斷變化，既不利于提高管理效率，也使部省兩級(jí)的發(fā)證權(quán)限和責(zé)任始終處于不確定狀態(tài)，給處理礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議帶來了極大的困難。
針對(duì)這一問題，《意見》在調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓管理權(quán)限的同時(shí)，實(shí)行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理。今后，自然資源部負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記;戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中的大宗礦產(chǎn)，由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé);其他礦種由省級(jí)及以下自然資源主管部門負(fù)責(zé)。也就是說，今后凡是由部負(fù)責(zé)出讓探礦權(quán)的礦種，無論儲(chǔ)量發(fā)生多大的變化，采礦權(quán)出讓也由部負(fù)責(zé)，不再根據(jù)儲(chǔ)量的變化調(diào)整部省的出讓權(quán)限。
《意見》明確了部省兩級(jí)出讓權(quán)限的劃分，把省及以下出讓權(quán)限的劃分交由省級(jí)自然資源主管部門確定。省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)結(jié)合本省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實(shí)際和行政管理能力，盡快明確省級(jí)及以下自然資源主管部門的出讓登記權(quán)限。同時(shí)，部將對(duì)近年來發(fā)布的涉及探礦權(quán)采礦權(quán)出讓權(quán)限劃分的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。凡是與《意見》不一致的，要堅(jiān)決廢止，避免因文件沖突引發(fā)新的行政復(fù)議和行政訴訟。
全面推行油氣探采合一制度
現(xiàn)行礦法對(duì)油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)規(guī)定了試采和滾動(dòng)勘探開發(fā)的制度。從實(shí)踐過程看，由于試采期限過短(一般為1年)，企業(yè)難以在試采期間及時(shí)辦理采礦權(quán)審批登記手續(xù)，造成了大量的以探代采、無證開采的違法行為。
為切實(shí)解決這一問題，《意見》規(guī)定了油氣探采合一制度，即油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報(bào)告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開采。進(jìn)行開采的油氣探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。這是根據(jù)油氣勘查開采的技術(shù)邏輯作出的重大制度創(chuàng)新。
與固體礦產(chǎn)勘查、開采兩個(gè)階段截然分開不同，油氣礦產(chǎn)資源勘查開采的階段劃分相對(duì)模糊，一般而言找到油氣后馬上就能開采。但這并不等于油氣勘查開采就是一個(gè)階段，甚至是一個(gè)權(quán)利。油氣勘查開采活動(dòng)還是能夠明顯區(qū)別出勘查和開采，兩個(gè)階段的管理要求也是明顯不同的。在勘查向開采轉(zhuǎn)換的階段則與固體礦產(chǎn)有明顯的區(qū)別，即找到油氣后馬上就能開采。實(shí)行油氣探采合一制度使得油氣探礦權(quán)人有了更加明確的權(quán)利預(yù)期。
值得注意的是，賦予油氣探礦權(quán)人特殊的開采權(quán)利并不是沒有任何的限制。由于勘查工作和開采工作的管理要求不同，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在油氣探礦權(quán)出讓時(shí)，將油氣探采合一的相關(guān)管理要求，特別是如何遵守環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)以及及時(shí)辦理采礦權(quán)等相關(guān)要求納入出讓合同，約束油氣礦業(yè)權(quán)人依法依約開展勘查開采活動(dòng)。
不得為財(cái)政出資勘查項(xiàng)目設(shè)定探礦權(quán)
我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。新中國(guó)成立以來，國(guó)家投入了大量財(cái)政資金支持礦產(chǎn)資源勘查工作。為了保障國(guó)家財(cái)政出資的礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)順利實(shí)施，多年以來，按照社會(huì)投資主體的管理方式，國(guó)家財(cái)政出資的勘查活動(dòng)也登記了探礦權(quán)，這種做法明顯不符合礦法及《物權(quán)法》關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)是物權(quán)的規(guī)定。
《意見》明確，中央或地方財(cái)政出資勘查項(xiàng)目，不再新設(shè)置探礦權(quán)。今后，各級(jí)自然資源主管部門都不得再為財(cái)政出資勘查項(xiàng)目設(shè)定探礦權(quán)。《意見》實(shí)施前已經(jīng)設(shè)定的探礦權(quán)，也要在探礦權(quán)到期后盡快注銷。
《意見》的實(shí)施對(duì)礦法修改意義重大
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出臺(tái)的，雖然于1996年進(jìn)行修改，但其主要制度并未作大的調(diào)整，已不能完全適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和建設(shè)生態(tài)文明的要求。《意見》確立的以全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓為核心的礦產(chǎn)資源管理制度，屬于在現(xiàn)行礦法規(guī)定之外的增量改革，其目的是進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，平衡好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。
2018年，礦法修改列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。自然資源部高度重視礦法修改工作，在深入研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(送審稿)。《意見》關(guān)于全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一等相關(guān)規(guī)定，與《礦產(chǎn)資源法》修改思路是完全一致的。因此，《意見》的實(shí)施對(duì)礦法修改意義重大。全系統(tǒng)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真做好《意見》的貫徹實(shí)施工作，為礦法修改奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，在實(shí)施《意見》的過程中，有一些問題可能還需要更加深入的研究和實(shí)踐探索，逐步形成更加符合新時(shí)代要求的礦業(yè)權(quán)管理制度體系。
摘自《中國(guó)自然資源報(bào)》
2020年4月9日