妥善處置存量房地產用地 每周一例
案例二十二基本情況
2019年7月，A公司通過掛牌出讓方式取得位于B市經開區二號臺地1宗國有建設用地使用權，總面積3.6公頃。其中商服用地0.36公頃，住宅用地3.08公頃，劃撥配建保障性住房用地0.16公頃，土地用途為其他商服用地、城鎮住宅用地，容積率不高于2.3，出讓年期為商業40年、住宅50年，成交價1.32億元。土地出讓合同約定動工日期為2020年7月29日前，因場地內存在地埋高壓線及地上變電箱未遷移等情況，加之企業受前期疫情影響資金周轉困難，項目一直未能開發建設。
問題和困難
一是全面開工建設難。A公司反映，該項目區位優越，具有良好的開發前景，但受場地內管線遷移問題和企業資金周轉困難等因素影響，加之后期房地產市場形勢下滑，企業無能力和意愿實現整宗地開工建設。
二是尚欠土地出讓價款繳納難。經調查，2019年A公司繳納出讓金價款4500萬元后，由于市場下行、企業自身資金周轉困難等原因，剩余價款未按期繳納。B市自然資源部門多次催繳，A公司仍難以按期繳納。
三是土地盤活利用難。企業自身無能力全面開發建設該宗土地，又因未動工建設，不符合轉讓條件，而政府回購也存在資金不足的問題，存量土地盤活難度大。
應對措施
2024年6月，B市按照自然資源部會同國家發展改革委等部門研究出臺的妥善處置閑置存量土地18條政策措施（以下簡稱“18條”），積極推進該地塊合理處置。一是B市自然資源局積極開展實地調研，對接企業訴求，指導企業抓住政策機遇，依法依規處置土地。二是通過與企業溝通協商，確定以“分割﹢收回”方式盤活該宗地。已繳納4500萬元土地出讓價款的，分割1.4公頃土地用于住宅部分；剩余2.2公頃地塊，企業主動提出政府收回處置，由屬地政府解決相關問題并納入土地儲備。三是消除開發障礙，政府積極協調處理管線遷移等事宜，確保分割后項目能按期開工建設。
目前，A公司申請變更開發土地面積為1.4公頃，規劃用途為城鎮住宅用地，容積率不高于1.96，出讓價款為4500萬元，出讓終止日期與原宗地保持一致，重新約定開竣工日期。剩余2.2公頃國有建設用地使用權已按程序報請市政府收回，由屬地政府解決管線遷移等問題后納入土地儲備，后續統一進行規劃調整，在市場回穩后通過招拍掛方式繼續供應。
（本期案例由新疆維吾爾自治區自然資源廳提供）
【案例評析】
土地是重要的自然資源，促進存量土地盤活利用進而提升資源節約集約利用水平，已成為當前各級自然資源主管部門面臨的重要任務。盤活房企手中的存量閑置土地，既是實現高質量發展的必然要求，也是現階段促進房地產市場止跌回穩、防范化解市場風險的重要舉措。
本案例中，B市用好用足政策，成功助企紓困。一方面，對已繳納土地出讓價款的項目消除開發障礙繼續建設；另一方面，對項目未開發的部分進行分割收回并納入土地儲備，發揮土地儲備“蓄水池”的作用。這與目前“嚴控增量、優化存量、提高質量”的大方向不謀而合，同時也實現了政企雙贏。相關經驗可以總結為“兩精準、一消除”。
精準對接企業需求。A公司在前期疫情影響和房地產市場下行的雙重壓力下，建設資金難以為繼，加之政府原因無法開工建設，也不符合無償收回標準。政府積極介入，在與企業進行多次溝通后，發現企業有意繼續開發。資金不夠怎么辦？有多大能力就開發多少，這涉及如何分割原來的宗地，以及后續調整規劃幫助企業適應當前房地產市場形勢等系列問題。市場的需求就是政府推進工作的方向，讓企業的訴求落地，政府責無旁貸。
精準適用組合政策。面對企業開工建設難和土地出讓價款繳納難的問題，政府靈活組合運用“18條”中第（十）條“規范分割宗地開發或轉讓”和第（十三）條“依法規范收回土地”，做到地盡其用。對已繳納土地出讓價款的，整宗土地科學分割1.4公頃用于住宅部分，由A公司和自然資源部門重新約定規劃條件和設計要求繼續建設；對剩余2.2公頃國有建設用地使用權，依法依規進行收儲。這不僅有效解決了企業資金周轉難和整宗開發難的問題，還提升了土地資源利用效率，改善土地市場供求關系，也為后續開發建設提供解題路徑。值得警惕的是，規劃條件的調整，比如調整土地用途、改變容積率等，牽扯到的利益巨大，需要委托經備案的土地評估機構開展市場價格評估，確保程序嚴密、結果公開透明。此外，不動產登記機構也要依規及時辦理相應登記手續。
消除障礙促進開發。盤活閑置土地不僅要依靠企業，也需要屬地政府扛起責任。B市政府積極協調解決配套場地管線遷移事宜，打通企業建設過程中的難點、堵點、卡點，確保項目順利開發建設。當然，保障開發建設必需的基礎設施配套和通平條件是政府應盡之責，地方政府應抓住政策窗口期，加力解決歷史遺留的“硬骨頭”。
總的來說，筆者認為B市利用“分割﹢收回”模式詮釋了“18條”部分政策條款的內涵，順應市場發展趨勢，解決了實踐難題，對改善土地市場供求關系，改善企業資金流動性，促進房地產市場止跌回穩具有重要意義。