推進礦業權出讓制度改革——轉變政府職能

　　問題在哪里，改革的發力點就在哪里。全面推進競爭性出讓、嚴格控制協議出讓，將絕大部分礦業權交給市場主體；根據地質勘查工作規律，探礦權登記期限由2年延長至5年，等等，《意見》的諸多改革措施，是自然資源部牢牢把握中央改革精神，立足有關試點經驗，聚焦市場主體和礦業企業的痛點難點，解決實際問題的“放管服”改革舉措。

　　過去，按照勘查投入、儲量、面積等不同標準，探礦權采礦權的登記審批管理權限經常在上下級之間轉來轉去，令礦企很是頭疼。

　　以煤炭為例，勘查區塊面積大于30平方公里（含）的勘查項目，由原國土資源部頒發探礦權證；煤井田儲量1億噸（含）以上，由原國土資源部頒發采礦許可證。礦企在多年的工作中，勘查面積擴大或者追加投入是常有的事，因此辦證需要在上下級管理部門間來回跑。

　　企業苦于“來回辦證”久矣。改革的刀刃，首先要切中這樣的痛點。《意見》明確，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理。今后，無論勘查投入、面積、儲量多少，礦業權出讓登記只按礦種分類管理。石油、放射性礦產、稀土等14種重要戰略性礦產的礦業權出讓、登記，統一由自然資源部負責，其余由地方自然資源主管部門負責。

　　“這項改革，將在一定程度上減少企業的材料成本和‘跑路費’。”中國礦業聯合會會長彭齊鳴認為，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理，減少了行政管理環節，簡化了審批要件，有助于減輕企業負擔。

　　《意見》提出，積極推進“凈礦”出讓。這是落實“放管服”改革中對政府提出的 “服”的要求。

　　長期以來，有些采礦權出讓后，因為前期各種進場手續繁雜，取得土地、海域、林地、草地等使用權周期長，導致企業在取得礦業權后，遲遲無法進場開工，不僅給企業造成了損失，而且嚴重影響了政府的公信力。

　　“凈礦”出讓，即在礦業權出讓前，政府主動把工作再往前延伸一個鏈條，做好各項前期準備工作，優化出讓流程，以便企業在拿到礦業權后可以迅速開展勘查開采等工作。

　　“‘凈礦’出讓，是今后工作的方向。”自然資源部礦業權管理司司長姚華軍告訴記者，在生態文明建設的大背景下，“凈礦”出讓力圖解決礦業權與各類自然保護區、生態紅線等區域的空間避讓問題，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，探索形成政府主導、平臺交易、部門登記的工作機制，建立自然資源、發改、環境、水利等部門協商機制，努力同步辦理各類審查要件，以此確保礦業權出讓前區塊“干凈”。這既保障了礦業權人的合法權益，同時對政府治理能力和水平的提升提出了新要求。

　　開放油氣勘查開采市場——激發市場活力

　　《意見》規定，開放油氣勘查開采市場。在我國境內注冊，凈資產不低于3億元的內外資公司，均有資格按規定取得油氣礦業權。

　　長期以來，我國的油氣勘查開采一直限定在指定范圍內并實行嚴格的資質管理。此次全面開放油氣勘查開采市場，是貫徹落實中央精神和有關要求的重大改革舉措。

　　2017年，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求有序放開油氣勘查開采市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》中，石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制被取消。同年，中辦國辦印發《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，放開競爭性業務，進一步引入市場競爭機制。

　　早在2011年，我國就探索了油氣勘查開采體制改革試點，在新疆、貴州和山西等地，先后以招標、拍賣和掛牌3種方式開展了11輪油氣（含頁巖氣、煤層氣）探礦權競爭出讓，總面積達12萬平方千米。除了國有石油公司之外，36家市場主體進入油氣勘查開采領域。

　　這些試點，為改革積累了有益經驗。通過競爭，激發了市場活力，促進了油氣勘查發現。2011年競爭出讓的南川頁巖氣區塊，新建產能6.5億立方米/年；民企中曼石油2018年競得的塔里木盆地溫宿區塊，多口井獲得工業油流。

　　“此次全面放開油氣勘查開采的市場準入，包括探礦權和采礦權，更好地體現了油氣領域市場配置資源的決定性作用。”姚華軍說，外資企業、民營企業和各類社會資本的加入，將有利于進一步激發市場活力，加大油氣勘查開采力度，穩步提高國家的油氣產量。

　　“殼牌認為在上游領域的進一步開放令人鼓舞，對我們來說，這意味著在中國相關領域開展投資有更多的機會和選擇。”殼牌中國集團相關負責人告訴記者。

　　近年來我國民營企業不斷發展、壯大，讓民營企業進入油氣市場，競爭多了，市場活了，蛋糕大了。但同時，業內專家表示，油氣行業有其特殊性，高投入、高技術、高風險，相比3億元資產規模的要求，對民營企業來說，技術和人才將是考驗能不能邁入市場門檻的關鍵。

　　市場開放后，對國有石油公司帶來了一定的壓力，中石化方面表示，在應對油氣礦業權競爭性出讓方面，還缺乏相應的工作機制和工作經驗，在取得新區塊方面會有競爭壓力。

　　優化儲量管理和分類——減輕企業負擔

　　此次改革之前，我國一直沿用1999年發布的《固體礦產資源/儲量分類》國家標準。該標準分類根據礦產資源經過勘查所獲得的不同地質可靠程度和經相應的可行性評價所獲不同的經濟意義，分為儲量、基礎儲量和資源量三大類16種類型。

　　而隨著市場經濟的發展，現行分類的問題逐漸凸顯，術語定義不準確，分類過于復雜，邊界交叉不清，容易造成信息誤導，理解困難不易國際對比。

　　“由于類型過多，企業生產不愿用，地勘單位編制報告難度大。”自然資源部礦產資源保護監督司司長鞠建華告訴記者，在實地調研了上千家礦業企業和地勘單位后，發現經常用的以5種類型為主。

　　“這套標準有好的理念，但實際操作困難，比如邊際經濟和次邊際經濟，兩者之間不好劃分。”自然資源部礦產資源儲量評審中心李劍坦言，分類的復雜和概念的不清，容易導致統計數據的混亂，從而進一步對決策產生影響。

　　多年來，針對礦產資源儲量分類的改革屢次提起，卻因難度太大而被擱置，久而久之，成了一塊難啃的“硬骨頭”。

　　礦產資源儲量是礦業開發的對象，更是礦產資源管理的核心內容，其科學分類是掌握國情礦情和實施有效管理的重要前提。儲量分類是改革“最先一公里”的問題，不能再走老路、用老辦法。鞠建華表示，自然資源部組建后，決定對礦產資源儲量分類標準和儲量管理進行系統性改革。

　　按照最簡單的“有沒有”“有多少”“可采多少”的邏輯，將儲量分類標準簡化為兩大類5種類型，力求科學合理、簡明實用、易于國際對比，最大化降低社會認知和企業信息交易成本。固體礦產分為資源量和儲量，資源量按照地質可靠程度由低到高分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量；儲量按照地質可靠程度和可行性研究，分為可信儲量和證實儲量。

　　“這項改革體現了自然資源部實事求是、按地質工作規律和市場規律辦事的宗旨。”彭齊鳴說，改革后的儲量分類制度框架，國際市場上采用的通行做法基本接軌，有利于我們與國外同行進行商務交流。“從更深的層次看，當前大國博弈與制度供給和輸出是一個重要內容，我國企業到境外投資礦業，無形中輸出了我們的標準和制度，對積極參與國際競爭無疑將發揮潛在的作用。”

　　在儲量管理改革方面，《意見》還有兩項“含金量高”的措施，一是取消礦產資源儲量登記環節，簡化歸并評審備案和登記事項，縮減辦理環節和要件。二是明確評審備案范圍和權限，縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減到4種。這些調整，減少了行政管理環節，對文件“瘦身”，極大地減少了企業辦事奔波之苦，進而激發市場動力。

　　當前，礦業發展進入了一個新的調整期。在高質量發展的主旋律下，礦業需要有更加科學有效的政策法規體系作為保障，這也是廣大礦業企業的期盼。

　　“《意見》邁出了改革關鍵的一步。總體上礦業界對《意見》持積極的態度，希望實施后能夠給企業帶來更多的便利與實惠。”不少業內專家表示，《意見》實施過程中還有許多問題需要進一步細化、優化，要實現改革初衷，未來仍任重道遠。